推動黃河流域水土保持高質量發展的指導意見

搞好水土保持，防治水土流失是治水事業的一項根本措施，是改善區域生態環境的重要抓手，是推動流域生態保護和高質量發展的內在要求。黨的十八大以來，黃河流域水土保持工作成效顯著，水土流失面積和強度實現“雙下降”，入黃河泥沙大幅減少，生態環境持續向好，有力支撐了流域省份經濟社會可持續發展。但受其獨特的自然稟賦和經濟社會發展水平等因素制約，黃河流域依然是我國水土流失最嚴重、生態環境最脆弱的區域之一，水土流失綜合防治體系不夠完善、質量有待提高、成效尚不穩固。為深入貫徹黃河流域生態保護和高質量發展戰略，推動黃河流域水土保持高質量發展，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要講話和指示批示精神，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，堅持重在保護、要在治理，以推動高質量發展為主題，以提高水土保持生態服務價值為主線，以提升生態系統質量和穩定性為目標，全面加強水土保持預防保護，科學推進水土流失綜合治理，加快構建水土保持新格局，為實現黃河成為造福人民的幸福河提供支撐。

（二）基本原則

尊重自然，保護優先。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，順應自然、尊重規律，從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，逐步改變黃河流域生態脆弱現狀。

系統治理，分類施策。按照山水林田湖草沙系統治理理念，充分考慮不同水土流失類型區特點，因地制宜采取工程措施、植物措施和耕作措施，實施精準治理，增強水土流失治理的針對性、系統性、有效性。

依法監管，精準發力。堅持源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴懲，進一步嚴格生產建設活動監管，及時發現、精準認定、依法查處水土保持違法違規行為，堅決遏制人為水土流失。

政府主導，多元共治。夯實地方政府主體責任，創新多元化投入和建設管理模式，強化宣傳教育，建立健全政府主導、部門協同、社會廣泛參與的長效機制。

創新驅動，高質量發展。依靠科技創新與技術進步，全面提升治理、監管、監測的信息化、智能化水平，強化科技成果轉化和應用，引領水土保持高質量發展。

（三）主要目標

到2025年，流域水土流失治理水平穩步提高，上游水源涵養能力明顯提升，中游黃土高原水土流失得到重點治理，流域人為水土流失得到有效控制，水土流失面積和強度持續下降，水土保持功能和生態服務價值明顯提升，黃河流域水土保持率提高到68%以上。到2030年，流域水土流失治理水平明顯提高，上游水源涵養能力顯著提升，中游黃土高原水土流失得到有效治理，流域人為水土流失得到全面控制，水土流失狀況實現根本好轉，水土保持功能和生態服務價值顯著提升，黃河流域水土保持率提高到70%以上，為構筑生態安全屏障、形成人與自然和諧共生格局提供支撐。

二、全面強化水土保持預防保護

（四）加強重點區域封育保護。全面推進黃河源區、子午嶺—六盤山林區、祁連山、秦嶺北麓、賀蘭山東麓以及渭河、汾河等重點支流源頭區預防保護，以封育保護、自然修復為主，輔以必要的侵蝕溝綜合治理和人工林草建設，提升水源涵養能力。結合退耕還林、退牧還草、三北防護林等重大工程實施，進一步加大對已退化草地輪封輪牧和封育保護力度。加大內蒙古高原南部、寧夏中部、陜西北部等水蝕風蝕交錯區生態修復力度，實施封禁治理，加強植被保護，開展流動、半流動沙丘區水土流失綜合治理。

（五）嚴格生產建設活動監管。以能源、化工、礦產資源開發、基礎設施建設等生產建設項目為重點，持續強化水土保持監管，嚴格落實水土保持“三同時”制度，從嚴審批水土保持方案、從嚴進行過程監管、從嚴開展驗收核查。依法加強農林開發、土地整理和鄉村道路建設等其他生產建設活動監管，各地應結合實際分類制定管理辦法和防治標準。開展常態化遙感監管，及時精準發現并查處水土保持違法違規行為。強化信用監管，加大失信懲處力度。完善水土保持執法與司法聯動機制。

（六）加強水土流失源頭管控。落實構建國土空間開發保護新格局要求，推進實施水土保持空間管控，分區分類明確生產建設項目水土保持審批和監管要求。有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等方面的規劃，在實施過程中可能造成水土流失的，規劃的組織編制單位應當在規劃中提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規劃報請審批前征求同級水行政主管部門的意見。加強對崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區監管，依法禁止在該區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。地方可根據當地實際情況，依法從嚴確定禁墾坡度，并嚴格實施禁墾。

三、科學推進水土流失綜合治理

（七）堅持小流域綜合治理。按照山水林田湖草沙系統治理理念，以小流域為單位，因地制宜，統一規劃，采取工程措施、植物措施、耕作措施等各種措施相結合，堅持不懈地進行綜合治理。圍繞鞏固脫貧攻堅成果，助力鄉村振興，創新小流域綜合治理模式，打造生態產業型、生態宜居型、生態旅游型等“小流域+”，進一步鞏固和提升治理成效。在隴東董志塬、晉西太德塬、陜北洛川塬、關中渭北臺塬等高塬溝壑區，開展黃土高原固溝保塬建設。以水系、村莊和城鎮周邊為重點，大力推進美麗鄉村生態清潔小流域建設，改善農村人居環境。

（八）加強多沙粗沙區綜合治理。在黃河中游多沙粗沙區，以減少入黃河泥沙為目標，實施淤地壩工程、小流域綜合治理、坡耕地綜合整治等水土保持重點工程，因地制宜營造沙棘林。突出抓好黃河中游右岸的皇甫川、清水川、孤山川、窟野河、禿尾河、佳蘆河、無定河、清澗河、延河等9條主要支流的粗泥沙集中來源區綜合治理，實施粗泥沙攔沙工程，配套建設坡面水土保持措施，構建攔截入黃河泥沙的第一道防線，有效減少黃河下游粗泥沙淤積。

（九）推進高標準淤地壩建設。在水土流失嚴重地區，特別是溝道重力侵蝕嚴重的多沙區，以多沙粗沙區為重點，優先選擇建壩條件充分、群眾需求迫切的地方，推廣新技術新工藝新材料，建設一批工程安全可靠、配套設施齊全、整體環境美觀、運行管護到位、綜合效益顯著的高標準淤地壩。對確有用水需求的地方，經省級水行政主管部門同意，在落實安全措施、確保淤地壩安全的前提下，非汛期可適當蓄水，緩解當地群眾生產生活用水困難。實施老舊淤地壩提升改造工程，增設排洪溝渠，提高壩地利用和土地生產力。

（十）強化淤地壩安全運用管理。切實落實淤地壩安全運用管理主體責任，健全淤地壩登記銷號、工程建設管理制度，劃定工程管理和保護范圍，多渠道籌措淤地壩維修養護經費。加強淤地壩安全度汛管理，將淤地壩防汛納入地方各級防汛責任體系，壓實防汛“三個責任人”的責任。定期開展淤地壩風險隱患排查，實施病險淤地壩除險加固工程。加快安全監測監控設施建設，實現下游有居民點、學校、交通等重要設施的淤地壩動態監控和安全風險預警。建立跨區域淤地壩監管信息平臺，統籌淤地壩安全運用監管。

（十一）大力開展旱作梯田建設。以黃土丘陵溝壑區、黃土高塬溝壑區為重點，在多年平均降水量400毫米以上、水土流失嚴重、5~15度坡耕地分布集中、人地矛盾突出的海東、隴中隴東、陜北、寧南、晉西北、蒙西南、豫西和魯中等地區，按照近村、近路、近水的原則，建設高標準旱作梯田。積極推進老舊梯田提升改造。梯田建設應結合當地實際，完善田間道路、灌排溝渠、蓄水窖池、溝邊防護、植物護埂等配套措施。

（十二）因地制宜實施植被建設。堅持“大保護、小治理”的原則，優先采取封育保護措施恢復植被。加強中幼齡林撫育和低質低效林改造，提高林分質量，推動由“淺綠”向“深綠”轉變。充分考慮黃土高原地區干旱半干旱自然條件，特別是水資源條件，量水而行，以水定綠，遵循植被地帶性分布規律，宜林則林、宜草則草，積極采用鄉土樹種草種進行植被建設。原則上多年平均降水量小于200毫米的地區以自然恢復為主，200~400毫米的地區以灌草為主，大于400毫米的地區喬灌草相結合，做到適地適樹適草，提高林草植被成活率和保存率。不得違背自然規律，盲目營造高耗水景觀林。

四、加快構建水土保持基礎支撐體系

（十三）推進監測站網優化布局。優化流域水土保持監測站點布局，完善監測設施、設備建設，建成布局合理、運行有效、支撐有力的流域監測站網體系。推廣應用自動化監測設備，提高監測數據高效采集、傳輸、匯交、處理的能力。開發粗泥沙攔沙工程監測信息平臺，實現攔沙工程精細化運行管理，為研究黃河水沙關系、科學確定區域水土流失綜合治理策略提供基礎支撐。

（十四）加強監測評價和結果應用。持續開展水土流失動態監測，加強對水土流失集中分布區、主要支流流域重點監測。進一步完善農田、森林、草原和荒漠等生態系統水土流失監測評價指標和方法。開展淤地壩淤積情況專項調查。加強監測評價結果應用，為黃河流域生態保護和高質量發展、國家生態保護紅線評價、美麗中國建設評估提供支撐。

（十五）推進流域智慧水保建設。以數字化、網絡化、智能化為主線，以數字化場景、智慧化模擬、精準化決策為路徑，結合流域水土保持業務管理實際需求，構建流域水土保持數字化場景，加快流域智慧水土保持應用體系建設，逐步實現流域水土流失動態監測智能分析評價、治理成效評價管理和生產建設活動人為水土流失監管風險預警。強化淤地壩預報預警預演預案措施，提高安全運行智能化監管水平。

（十六）加強理論和關鍵技術研究。聚焦黃土高原水土流失規律和機理、水土保持和水沙變化關系、水土保持生態價值、不同類型區治理模式，開展理論和關鍵技術研究。開展水土保持措施碳匯能力影響機制、生態系統質量與穩定性研究。深化黃土高原重力侵蝕機理、淤地壩相對平衡理論研究。加強黃土高原水土流失及防治規律試驗觀測。研究構建黃土高原土壤侵蝕模型、淤地壩安全風險預警模型。做好水土保持科技成果和新技術、新工藝、新材料示范和推廣。

（十七）完善制度標準體系。圍繞提高水土保持生態服務價值，探索研究水土保持生態產品價值核算、生態產品指標等標準規范。制定水土保持專用監測設備檢測標準，建立監測設備檢驗檢定等計量管理制度。進一步完善水土保持工程質量評定標準、不同類型區水土流失綜合防治標準。

五、創新完善水土保持工作體制機制

（十八）完善聯動協作機制。水利部門要充分發揮作為水土保持工作主管部門的牽頭作用，加強與發展改革、財政、自然資源、生態環境、農業農村、林草等部門對接溝通，形成工作合力。充分發揮黃河水利委員會協調指導作用，強化省際間交流與合作，協同推進流域水土保持工作。

（十九）加大資金投入力度。各地要采取切實有效措施，多渠道籌集資金，統籌利用其他相關生態建設資金，用于水土流失綜合治理。水土保持補償費要依法專項用于水土流失綜合防治。各地要積極利用政府債券、信貸支持等政策，吸引社會資本參與水土流失綜合防治。

（二十）加大政策支持力度。各地水利部門要加強與自然資源部門溝通，探索利用淤地壩淤出壩地墾造可以長期穩定利用的耕地，符合條件的按程序用于耕地占補平衡。對集中連片開展水土流失治理達到一定規模的經營主體，允許在符合法律法規、國家政策和有關規劃的前提下，利用一定比例的治理面積從事經營性相關產業開發。同時積極推行水土保持以獎代補、先建后補、以工代賑等建設管理模式。

六、保障措施

（二十一）加強組織領導。落實中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構建責任明確、監管有效、落實有力的責任體系。黃河水利委員會要發揮好協調、監督、指導作用。地方各級水利部門要進一步提高政治站位，將加強水土保持工作作為推動黃河流域生態保護和高質量發展的重要任務，納入重要議事日程，主動向同級人民政府匯報，及時研究解決工作中遇到的困難和問題，并爭取支持，確保工作取得實效。省級水行政主管部門要把水土保持率逐級落實到市、縣，納入地方人民政府落實水土保持目標責任范圍。

（二十二）強化責任落實。各地要進一步增強責任意識，圍繞水土保持工作重點任務，細化實化工作舉措，明確責任分工和時間安排，抓好各項任務落實。地方各級水行政主管部門要加強國家水土保持重點工程建設管理，做細做實項目前期工作，按有關程序嚴把審查審批關，確保前期工作質量，加強項目投資計劃執行和資金監管，做好工程驗收和運行維護等，確保持續發揮效益。

（二十三）加強宣傳引導。各地要通過報刊、廣播、電視、互聯網等渠道，全方位宣傳水土保持工作的重要意義、主要做法、典型經驗和實施效果等內容。注重以點帶面、以案釋法，提高各級領導干部和社會公眾的水土保持法治意識和生態文明意識。要將水土保持科技示范園、示范工程作為普及水土保持知識、體現水土保持成效的重要陣地，積極營造全社會珍惜保護水土資源、保護生態的良好風氣。